بررسی فساد اداری و راهکارهای مبارزه با آن

پوهنیار محمد یعقوب رسولی
پدیده شوم فساد اداری کم و بیش گریبان گیر همه کشورهاست که آسیب های ناشی از آن با توجه به شکل های مختلف آن بی شمار است. برای کشوری که در جهت توسعه و پیشرفت گام برمی دارد ضرورت دارد تا دور از فساد اداری به این مهم بپردازد و برای جلوگیری از تشدید آسیب ها در آینده، با تمام توان و در همه زمینه ها با علل و عوامل بروز آن مبارزه‎ی جدی و مستمر صورت گیرد تا جامعه‌ی سالم و عاری از فساد، توسعه پایدار و همه جانبه در کشور محقق شود.
این مقاله کلیاتی از بحث فساد، پیامدها، رویکردها و روش های جلوگیری و مقابله آن را بحث و بررسی می کند و ضمن توصیف وضعیت افغانستان در این زمینه به معرفی الگوی از مبارزه با فساد برای افغانستان پرداخته و راه حل های مبارزه با فساد و ارتقای نظام اداری پیشنهاد شده است.
از فساد تعاریف متفاوتی صورت گرفته است که در اینجا به مختصری از آن اشاره می کنیم.
ریشه فساد فعل لاتین رومپر (rumpere) به معنای شکستن است، بنابراین در فساد آنچه می‌شکند یا نقض می‌شود. ممکن است رفتار اخلاقی یا شیوه قانونی یا اغلب مقررات اداری باشد(دادگری،۱۳۸۳: ۱۵).
بانک جهانی، سازمان شفافیت بین الملل و سایر نهاد بین المللی فساد را به معنای سوء استفاده از منصب یا اختیارات و قدرت عمومی برای کسب نفع شخصی تعریف کرده اند.
تعریف فساد اداری
فساد اداری چهار گروه از اقدامات در باره فعالیت های دولت را شامل می شود:
-1اقدامات اشخاص خصوصی برای جلب همکاری یک کارمند دولت به منظور:
الف- نقض قوانین و مقررات و ظوابط اداری.
ب- تغییر در قوانین و مقررات برای نفع شخصی، در بدل دریافت پول، کالا یا خدمات با ارزش.
-2اقدامات مامورین حکومتی در داخل دولت برای دریافت پول، کالا یا خدمات با ارزش از اشخاص خصوصی در بدل:
الف- نقض قوانین و مقررات و ظوابط اداری.
ب- تغییر در قوانین و مقررات و ظوابط اداری برای نفع شخصی.
-3 خود داری یا کندکاری یک مسئول دولتی در انجام وظایف قانونی خود در برابر ارباب رجوع به منظور دریافت پول، کالا یا خدمات از ایشان.
-4اقدامات اشخاص در داخل دولت به منظور جلب منافع نقدی و غیر نقدی برای خود، خویشاوندان و دوستان از طریق نقض یا تغییر مقررات و قوانین.
انواع فساد اداری
هیدن هیمر، محقق علوم سیاسی، فساد اداری را به سه نوع تقسیم می کند:
الف- فساد اداری سیاه: هرکاری که از نظر توده ها و نخبگان سیاسی منفور است، عامل آن باید تنبیه شود.
ب- فساد اداری خاکستری: کاری که از نظر اکثر نخبگان منفوراست، اما توره های مردم در مورد آن بی تفاوت هستند.
ج-فساد اداری سفید: کاری که در ظاهر مخالف قانون است، اما اکثر اعضای جامعه، نخبگان سیاسی و اکثر مردم عادی آنرا آنقدر مضر و با اهمیت نمی دانند که خواستار تنبیه عامل آن باشند(حبیبی،۱۳۷۵: ۱۶).
عوامل بروز فساد
موجودیت فساد و فساد اداری و گسترش آن در یک نظام و اداره می‌تواند عوامل مختلف داشته باشد، در یک جمع بندی علل فساد اداری به سه دسته زیر تقسیم می‌شود:
عوامل داخلی: عوامل داخلی فساداداری از طریق سیستم هایی در درون اداره های دولتی به وجود می آید که شامل موارد زیر است:
-1سطوح پرداخت ها: جبران خدمات مناسب کارکنان دولتی یکی از عوامل پایین آمدن سطح فساد در ادارات دولتی است. اگر فاصله میان درآمد‌های بخش خصوصی و دولتی کم باشد، این امر باعث کاهش فساد در ادارات دولتی می‌شود.
-2شایسته‌سالاری:
ویژگی‌های شایسته‌سالاری نقش مهمی در کاهش فساد بازی می کند، واژه‌‌های کلیدی شایسته‌سالاری، آزمایش های رقابتی در استخدام، استخدام سخت‌‌گیرانه، دوره بلند تصدی و ایجاد اطمینان شغلی است.
۳-کنترول سلسله مراتب به جای کنترول غیر متمرکز: اگرچه هیچ‌کس مخالف این امر نیست که کنترول بهتر امکان فساد را کاهش می‌دهد، اما این که چه ساختار سازمانی در این زمینه بهتر است به خوبی روشن نیست. این امر به وسیله متخصصین ثابت شده که اختیار بدون کنترول امکان فساد را افزایش می‌دهد. اختیارات زیاد کارکنان در فعالیت‌ها همراه با مسولیت اندک، فرصت بیش¬تری برای آن‌ها فراهم می‌کند که در تصمیم‌گیری‌ها و تفسیر قوانین انحراف پیدا کنند(همدمی،۱۳۸۳: ۱۴۵).
عوامل خارجی: عوامل خارجی فساد از طریق سیستم‌های خارج از اداره وارد می‌شود، و اغلب عوامل عمومی، قضایی و قانونی هستند که شامل موارد زیر است:
۱-اثربخشی قانونی: سیستم قانونی ضعیف می‌تواند منبعی برای فساد شود. سیستم قانونی اثربخش ممکن است باعث استفاده افراد برای نفع شخصی شود.
۲-شفافیت: اساسی‌ترین علت و زمینه وقوع فساد در هر کشوری می‌تواند وجود نقاط ضعف متعدد در مستند‌سازی فعالیت های سیاسی و اقتصادی و وضعیت مالی اشخاص حقیقی و حقوقی باشد. نتیجه مستقیم این نقیصه عدم امکان ایجاد شفافیت در فعالیت‌های انجام شده و وضعیت مالی اشخاص است که عدم ایجاد شفافیت در فعالیت‌های اقتصادی، سیاسی، اداری، اجتماعی و فرهنگی علت اساسی در وقوع فساد است(همدمی،۱۳۸۳: ۱۴۵).
عوامل غیر مستقیم
عوامل زیر به عنوان عوامل غیر مستقیم ایجاد کننده فساد اداری به شمار می‌آیند:
۱-فرهنگی: در جامعه حیطه جمع‌گرایی-فرد‌گرایی یکی از عوامل تعیین کننده دامنه فساد است. فرهنگ‌های جمع‌گراکه در جوامع سنتی دیده می‌شوند با وابستگی و وفاداری به یک گروه توصیف می‌شوند، در این فرهنگ‌ها روابط نزدیک باعث جلوگیری از فساد می‌شود، اما در فرهنگ‌های فردگرا، که ویژگی آن همکاری کم‌تر میان اعضای مختلف جامعه است، سیاست‌های همکاری متقابل کاهش می یابد، بنا بر این در مرز میان حیطه خصوصی و عمومی مشخص‌تر است که این امر باعث تشخیص آسانتر فساد می شود برای مثال تشخیص رشوه از هدیه آسان است.
۲-اقتصادی: فساد به عنوان یکی از مشکلات ناشی از ضعف های اقتصادی دیده می‌شود GDP یکی از مهمترین شاخص‌های اقتصادی فساد است که بیان می‌دارد زمانی که اقتصاد توسعه می‌یابد فساد کاهش خواهد یافت.
پیامدهای فساد اداری
موجودیت فساد درهر نظام و جامعه می تواند پیامد های منفی و زیانباری داشته باشد. اکثر محققان برای فساد پیامدهای منفی زیر را در نظر گرفته اند:
۱-فساد رشد اقتصادی را کاهش می‌دهد و سرمایه گذاری مستقیم خارجی را تشویق می‌کند و در نهایت عملکرد اثربخشی آن، بخش خصوصی را تضعیف می‌کند.
۲-در آمدهای دولتی را کاهش داده و از مسیر اصلی خود منحرف می کند.
۳- تخصیص نادرست منابع کمیاب، فساد در فرایند بودجه ریزی هزینه مهم برای شبکه های توسعه و امنیت اجتماعی را کاهش می دهد. بنا براین منابع مالی محدود را به جای خرج کردن در بخش های اجتماعی که اولیت دارند، در مناطقی که تعداد اندکی از افراد بهره مند می شوند صرف می‌کنند.
۴- ایجاد مقررات دولتی غیر اثربخش. فساد مقررات دولتی را غیر اثر بخش می کند.
۵- پایمال شدن حقوق افراد. دستگاه اداری فاسد حلقه فسادی را ایجاد می کند که در آن دولت قدرت و توانایی حکومتی خود را از دست می دهد. زمانی که فساد حاکم باشد حقوق و آزادی های انسانی تهدید شده و قراردادهای اقتصادی و اجتماعی غیر قابل پیش بینی می شود.
۶- معاف شدن از مجازات،دستگاه قضایی و کارکنانی که رشوه می گیرند بر عناصر فساد و جرم در جامعه تأثیر می گذارند، بنا براین فساد در دستگاه قضایی سبب معافیت از مجازات و ایجاد عدم اطمینان برای کسانی می شود که دنبال انصاف و عدل- به خصوص برای افراد فقیر هستند.
روش های موثر پیشگیری و مبارزه با فساد اداری
نتیجه تحقیقات نشان می‌دهد که در هر کشوری مبارزه با فساد نیازمند تجزیه و تحلیل فساد و ایجاد معیارهای اقتصادی و اجرایی بر مبنای یافته هاست. در نگاه جامع مهمترین سازوکارهایی که در جهت پیشگیری و مقابله با فساد باید در دستور کار نهاد های مسئول قرار گیرد و شامل موارد زیر است:
۱-رسانه ها، آموزش و آگاهی بخشی عمومی
رسانه ها و نهاد های آموزشی در جلوگیری از فساد اداری و ایجاد فرهنگ ضد فساد نقش موثری دارند که در این زمینه نقش بنیادین ایفا می کنند.
۲- جلوگیری از فساد در نواحی مستعد فساد
موسسات دولتی و عمومی می توانند برای کاهش فساد در سه ناحیه مستعد، کارهای زیر را انجام دهند:
الف- جلوگیری از فساد در نیروهای پولیسی
فساد در میان کارکنان اجراکننده قانون، تهدید مستقیم برای قانون است. برای کاهش چنین پدیده ای چندین معیار شامل استفاده از قوانین استخدام سطح بالا و در نظر گرفتن معیار تقوا و تخصص، ایجاد استاندارد های پیشرفته برای هدایت فعالیت های هر روز نیروهای اجرای قانون و تعریف نقش سازمان های نظارتی داخلی و خارجی پیشنهاد شده است.
ب- جلوگیری از فساد در تولیدات دولتی
مدیریت توسعه یافته انعطاف پذیر یکی از جنبه های اصلاحات مدیریت دولتی است. رویه های ساده و کاربردهای موثر از قوانین و تنظیمات، معیارهای اصلی برای اطمینان از شفافیت و عدالت در رویه های تولید است.
ج- جلوگیری از فساد در امور مالیاتی
امور مالیاتی بخش دیگری است که مستعد فساد بوده و اصلاحات اجرایی در این بخش ضروری است.
فساد در نظام های مالیاتی بیش تر به دلیل پیچیدگی آن و واضح نبودن استاندارد هایش است که باعث افزایش قضاوت کارکنان مالیاتی می شود. همچنین جبران خدمات کم افراد در سطوح پایین، فساد را تشدید می کند و جایی که تماس های مستقیم میان پرداخت کننده مالیات و کارکنان کمتر بوده و رویه ها مشخص است، ریسک فساد را کمتر می توان دید. برای مثال استفاده از کارت های اعتباری از عوامل کاهش فساد است. همچنین استفاده از اطلاعات کمپیوتری که در اختیار پرداخت کننده است مانع فساد می شود.
۳-راهبردهای ضدفساد در بخش خصوصی
دولت ها به تنهایی نمی توانند با فساد مبارزه کنند و همکاری با بخش های دیگر ضروری است. واحدهای کسب و کار خصوصی، نهادهای مدنی و رسانه ها در مبارزه بافساد نقش موثری بازی می کنند. تأکید بر نقش کسب و کارها و جامعه مدنی در مبارزه با فساد به خصوص در پرتو ارتباطات در حالی رشد امروزی میان بخش خصوصی و دولتی مهم به نظر می رسد. نکته اساسی این که فساد مانع مهمی برای سوددهی نیست، اما اساساً به کسب و کارها ضرر می رساند. بخش خصوصی به این مطلب پی برده که نقش مهمی در مبارزه با فساد و رشوه خواری دارد. همچنین در بخش خصوصی این درک وجود دارد که زندگی شرکت تنها بستگی به مدیریت ریسک و تصمیمات سرمایه گذاری درست ندارد، بلکه عوامل تأثیر گذار دیگری از جمله، مقابله با فساد هم وجود دارند که در حیات شرکت نقش موثری دارند، بخش های خصوصی دو انگیزه برای مبارزه با فساد دارند:
۱-ارتقا در رقابت سالم و استاندارد های اخلاقی. ۲- کاهش فرصت برای کارکنان به منظور مشارکت در فعالیت های فساد.
۴-توسعه فرهنگ سازمانی ضد فساد
مفهوم فرهنگ سازمانی ضد فساد شامل تنظیماتی برای مقرر داشتن و قانونمند کردن روابط بخش های خصوصی با خصوصی و بخش های دولتی با خصوصی است. و بخش خصوصی تأثیر مهمی در طراحی و اعمال چنین فرهنگی دارد. گزارش هایی در این بخش نشان می دهد که دولت ها نیز به صورت مساوی از این تلاش ها در بخش خصوصی حمایت می کنند. کاهش قوانین، افزایش درآمد کارمندان دولت،NGOها، دولت های محلتی، نهاد های ملی، رسانه ها و… از ابزار های رسیدن به این اهداف هستند.
۵-اطمینان از افشا و پاسخگوی در عملکرد و کسب و کارها
برای ایجاد این اطمینان، کسب و کارها باید به دنبال تقویت قوانین و معیارهای پاسخگوی و آشکارسازی امور مالی و کنترول داخلی و ثبت و ضبط ها باشند و باید سیاست هایی برای محاسبه هزینه ها و ایجاد سیستم های گزارش دهی مالی وجود داشته باشد. ماموران حسابرسی داخلی و خارجی در مکانی برای مشاهده و اجرای چنین قوانین و تنظیماتی گمارده شوند.
۶-توسعه مشارکت های دولتی و خصوصی
یکی از عوامل تهدیدکننده نظام مند فساد است. در چنین شرایطی بخش دولتی و بخش خصوصی به تنهایی نمی توانند آن را اجرا کنند، بلکه همکاری بیش تر این دوبخش باعث عملکرد موثرتر می شود.
برای غلبه برکمبود اطمینان دو طرفه میان بخش خصوصی و دولتی و عدم تمایل آنها به تقسیم اطلاعات و احتمالاً همکاری در بعضی فعالیت های هردو طرف باید اعتماد یکدیگر را جلب کنند و نشانه هایی مبنی بر تمایل برای کار با دیگری آشکار کنند.